省级环保平台成立≠成功，五大困境下，再发展之路如何“破局”？【上】

导读

省级环保平台的组建从2004年就开始了，进入十三五后，随着绿色发展与生态文明建设深入人心，各地环保集团组建的步伐也随之加快。根据辰于统计，截至2021年底，已有17个省市组建成立了省级环保平台（主业为单一水利水务的平台企业未统计在内），仅2021年已成立和宣布拟组建环保集团的便有四川、广东、安徽、云南、福建等5省。

省级环保平台的组建成立肩负着省委省政府的殷殷期待，也赢得了市场的广泛关注。对于各省而言，省级环保平台是承载公益性强、规模大、综合性的环保治理项目的理想主体，有助于省政府完成十三五、十四五艰巨的生态环境治理任务，贯彻重大节能环保决策，发展得好还能促进省域环保产业发展。市场层面，当前环保市场的发展趋势，是从零散转向区域整合，从单体项目转向环境综合治理，这呼唤着拥有多元业务布局和综合项目运营能力的企业。

省级环保平台看似“含着金汤匙出生”，有强大的“靠山”，资金、技术、管理等方面问题都能够通过资源聚合快速解决，然后雄踞一方。但经辰于调研发现，省级环保平台的业务开展并没有想象中顺利，一些省级环保平台深受再发展的问题困扰，主要包括“头重脚轻”、“方向不明”、“大而不强”、“集而不团”和“难接地气”等五个困境。

省级环保平台的五大困境

头重脚轻：目标很宏大，配置跟不上

省级环保平台大多规模庞大，资产数十亿到数百亿不等，收入数亿到上百亿不等，比如广东环保集团资产总额超600亿元，生态环保集团资产总额超300亿元，陕西环保集团资产总额超100亿元。大部分省级环保平台制定的目标也很宏大——要培育成为省内第一、国内具有影响力、国际具有竞争力的环保龙头企业，这对平台本身尤其是总部带来了很高要求。

一是资本运作的要求。资本运作是省级环保平台最主要的一个功能之一，需要省级环保平台充分利用多种融资通道间接解决政府生态环境治理投资资金不足的难题，达到政府资本金“一两拨千金”的效果。但无论是债券融资，或者股权融资，亦或基金运作，都是相当专业的工作，需要专业人员才能做好顶层设计并顺畅实施。并购是省级环保平台快速规模扩张或者快速获得技术、运营能力的便捷途径，包含并购策略制定、标的筛选、并购谈判、并购实施、并购整合等多个环节，专业性要求更高。若类似水发集团、广东环保集团等平台，旗下有上市公司，就还要满足相关机构对上市公司的监管合规要求。

二是项目运作的要求。环保领域的项目通常都具有周期长、投资大的特点，从投资、设计、建设到运营等环节要紧密有序配合，才能使项目顺利落地，这也意味着需要打造市场、投资、设计、工程、运营、财务、法律、风控等各专业条线的人才队伍。在当前稀缺的环保人才市场上，省级环保平台不一定能够吸引到足量的合适人选。

三是有序管理的要求。新组建或成立的省级环保平台通常有较为复杂的股权关系，股东多，旗下的子企业也多，这些子企业之间的业务关系、管理权限、定位都有所差异，在经历股权变更后，总部需要尽快让这些子企业纳入到自己的管理范畴中，并保证子企业的平缓过渡。

要满足这些要求，需要总部配置足够多的专业人员，有懂行业、懂项目的管理团队，但经辰于调研发现，不少省级环保平台当前还依赖于“借助”子企业的专业力量办事，尤其是在资本运作、项目运作方面，成立时间较短的总部基本上没有独立运作的能力。部分省级环保平台的管理团队也存在缺乏行业背景、缺乏项目运作经验的问题，“掌舵”自然犹豫不决，缺乏决心。

方向不明：经济效益政治使命难以兼顾

省级环保平台通常由各省委省政府决策成立或组建，意味着地方政府对环保治理上要进行宏观调控——若是完全靠市场化的力量，就没有成立省级环保平台的必要了。因此，省级环保平台同时肩负着来自地方政府的政治性任务，以及自身运营盈利的经济性目标。很明显，这两者同时兼顾并不是容易的事情。

政治性定位指省级环保平台必须承担一定的政治任务，包括整合省属环保类国有资产（好的坏的）、承接重大“硬骨头”项目、避免地方国资企业过度竞争等。例如，江苏省国资委在介绍本省环保集团的工作重点时就明确指出：集团应积极履行社会责任，引导省市国有资本联动发展环保产业，与地方政府保持良好的合作关系，为江苏高质量发展走在前列贡献国企力量。长江沿岸各省的环保集团成立时也普遍提到：由于长江流域生态综合修复项目痛点多、需求大，战略重要性和形势严峻性突出，因此重视生态修复是省级环保平台必须要有的政治觉悟。但实际上，无论是大型生态修复项目，亦或跨区域治理项目，这类项目在运作上手续复杂，商业模式不明朗，政府资金支持不力，社会资本通常知难而退，需要省级环保平台来运作，面临项目亏损的风险较高。

而经济性定位则主要包括两方面：一方面，省级环保平台本质还是企业，最终目的是实现自身盈利和发展，集团主要股东对其提出的考核指标也多体现在财务方面，这对其投融资能力、业务选择、项目管理都提出了相应的要求；另一方面，环保行业市场化、专业化的发展趋势，使入局企业不得不面对相对市场化的竞争环境，即使省内项目，也必须面临央企、地市国企、上市民企等强有力的竞争。不难发现，这些经济性要求正受到政治性定位的制约和阻碍，省级环保平台的良性发展因此被蒙上阴霾。

大而不强：规模好“拼凑”，核心竞争力难打造

各省组建环保平台，基本是内部资源重组整合的套路，将散落在省厅或省属国企下属的相关企事业单位划转到平台下，尤其是各类水务、垃圾处置等特许经营的产业，数量多、规模大，能够在短时间内将资产、收入做大。这个过程基本都是国有资产的行政划转，几乎不需要付出什么成本。这也是广东省环保集团有限公司、生态环保集团、陕西环保集团等“横空出世”资产规模数百亿的原因所在。

需要注意的是，省级环保平台虽然拥有庞大的资产规模，却普遍存在着“大而不强”的问题——缺乏亮眼的主业，业务多而平庸，未来再发展的问题突出。

从现状来看，以辰于对环保行业的领域划分标准，我们发现大多数省级环保平台涉及到的业务都多达5~8类，每一类业务平均有2~3家子企业涉足，这意味着每家子企业的规模都不大——划转的企业通常是地方型的小企业，不大可能是全国性的企业。因此大多数省级环保平台缺乏核心主业，在细分领域上缺乏市场影响力。当然也有部分省级环保平台豪掷数十亿元并购大型环保上市公司，例如生态环保集团并购后在相关领域占据一定优势。

从未来发展的潜力来看，一些省级环保平台的发展前景也不太乐观。如前所述，省级环保平台组建的资产来源大多是水务、垃圾处置等特许经营或进入门槛低的产业，但市政供排水、大气等业务正经进入成熟期甚至进入衰退期，增量市场小，未来可作为的领域主要是存量市场——意味要花钱“买买买”，这带来的一个严重问题就是省级环保平台缺乏支撑自身快速增长的“明星业务”，未来增长空间不明确。

集而不团：聚合VS整合，1+1能否大于2

根据辰于统计，省级环保平台平均拥有10~15家子公司，有的甚至达到20余家，如陕西环保集团的子公司数量就达24家之多（见图2）。

随着子公司数量增加的是管理和整合的难度与压力。辰于注意到，这些子公司在企业性质、规模大小、发展阶段、业务范围、文化制度等方面均存在一定差异，子公司参差不齐、诉求不一，恐怕已经让不少省级环保平台的高管们伤透了脑筋。

辰于服务过的某省级环保平台正深受此困扰。一是子公司类型多样，既有纯国企，也有混合所有制企业，还有上市企业；二是业务分布散乱、交叉，与旗下上市企业产生同业竞争的子企业至少有三家，带来严重的资源浪费问题；三是整合难度高，部分子企业有小股东，管理整合或者业务整合要跟很多方交涉，流程复杂，花的代价不小；四是企业能力差异太大，有的企业盈利数亿元，有的企业还处于亏损状态。

这些困扰使得当前的省级环保平台很难以业务为条线开展专业化的管理或指挥工作，大多省级环保平台依然是按法人管理的模式，甚至无法确定每一类业务的收入利润情况，根本做不到强有力的总部管理能力，拎不清业务边界，单项业务的能力也大打折扣。

我们也注意到，省级环保平台也都趋向建立全价值链能力，包括投资、设计、工程、装备、运营等环节在内，按照环节“拼凑”能力是常见做法，但尴尬的是，“三个臭皮匠赛过诸葛亮”短时间内恐怕难以成立——例如为了拥有设计能力，合并了多家设计院或规划院，却都是乙级甚至丙级资质，离理想的目标相差甚远。

在上述因素的制约下，省级环保平台“集”而不“团”的现象普遍存在，停留在聚合的偏多，真正整合成功的偏少。这导致省级环保平台一方面在业务上无法整合资源拧成一股绳，一方面全价值链能力建设又有掣肘，1+1>2的效果需要花真功夫大力气才能实现。

难接地气：深入地市县之路艰难险阻

省级环保集团看似拥有各省政府加持的光环，在资金、技术和资源等方面都具备“省内独家”的优势，但事实上其地位在市场竞争中颇为尴尬。比上，没有大多数央企“有钱有品牌有实力”，比下，不像各市县环保平台是当地政府的“亲儿子”。省级环保平台似乎介于两者之间，在某种程度上却相比两者都处于劣势地位。

与央企的劣势暂且不提，因为对省级环保平台更重要的是先深入和拿下地市县市场站稳根基打造基础，一是因为背负着壮大省内环保产业的任务，二是因为如果“自家地盘”拿不下，到别的地方只会更加困难。然而，省级环保平台在深入地市县的过程中，遇到的第一个“地头蛇”就是本土的市县环保企业，在竞争上可能还略逊一筹。

一方面，市县一级政府更希望将资源倾斜向本地的市属/县属企业倾斜，尤其在省内城市发展不平衡、个别地级市（主要为省会）实力远超其他市县的情况的省份，上述倾斜带来的影响会更为突出。

另一方面，光有省级政府光环是不够的，市场还是要看你的核心能力。调研发现，各地方环保项目在进行市场化竞标时，企业的资产属性如是央企、省属国资还是市属国资等，并不构成决定性的竞争力指标，项目归属仍需以企业实力、资源等为主要评价标准。与此同时，环保项目的事权决定权主要集中于地级市及以下的政府部门内，除非某一企业相比其他竞标者的某项业务能力十分出众、或资金背景十分强劲，否则各级政府所属国资企业之间的竞争仍然十分激烈，且市属环保企业因其具备的地方政府背景，在所在地环保项目竞争中还占据一定优势。

“破局”之路怎么走？

辰于与多个省级环保平台交流发现，省级环保平台的长处和短板都很明显，要能够“破局”实现自身使命，走可持续发展之路，一定要扬长避短，借力打力。

具体而言，从战略实施到项目落地，辰于提出五大建议：定方向有专攻；明机制引人才；放长线钓大鱼；抓特色造品牌；广合作争共赢。详细内容敬请关注《省级环保平台成立≠成功，五大困境下，再发展之路如何“破局”？【下】》。

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